Już od początku bieżącego roku co raz poważniej mówi się o konieczności zmian systemu elektronicznego poboru opłat viaTOLL. To co bez wątpienia wysuwa się na plan pierwszy we wszelkiego rodzaju dyskusjach, to wadliwy system kar nakładanych w związku z naruszeniami związanymi z nieuiszczaniem opłat elektronicznych. Przypomnijmy – w chwili obecnej zgodnie z art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych kierującemu pojazdem samochodowym za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, w przypadku nieuiszczenia tej opłaty wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł, natomiast w przypadku nieuiszczenia jej w pełnej wysokości nakłada się karę pieniężną w wysokości 1 500 zł. Nie ma przy tym jasności co kryje się pod pojęciem „przejazdu po drodze krajowej”. Czy jest to przejazd od punktu A do punktu B, czy też może przejazd pod jedną bramownicą? W praktyce przyjęte zostało rozwiązanie polegające na nakładaniu kar wyłącznie od tzw. bramek monitorujących pozwalających na skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego, co jednak ani nie jest rozwiązaniem sprawiedliwym (dlaczego większe kary mają płacić kierowcy przejeżdżający po odcinkach na których jest więcej bramek monitorujących), ani co bardziej istotne – znajdującym uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Powszechnie krytykowana jest również kwestia nakładania kar na kierowców, a nie na właściciela pojazdu, natychmiastowa wykonalność kar oraz brak jakichkolwiek mechanizmów pozwalających na miarkowanie kary. Na kwestię tą zwrócił uwagę m.in. WSA w Warszawie, który w postanowieniach VI SA/Wa 201-203/13 z 17 maja 2013 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych z art. 2 Konstytucji RP wskazując, że sposób wymierzania kar cechuje się swoistym automatyzmem. Dodatkowo WSA w Warszawie zauważył, że wysokość nakładanej kary jest nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa i do wysokości opłaty, za której nieuiszczenie kierujący jest karany.
Zmiany, zmiany, zmiany
Na czym zatem mają polegać zmiany systemu? Jak wynika z wypowiedzi Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Patrycji Wolinskiej-Bartkiewicz podczas 45 posiedzenia Sejmu z dnia 11 lipca 2013 najistotniejszą proponowaną zmiana, jest zmiana adresata sankcji administracyjnej. Według nowych zasad za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty odpowiadał będzie właściciel lub posiadacz pojazdu, a nie – jak było do tej pory – kierowca. Dodatkowo ma zostać wprowadzona zasada, że za poszczególne naruszenie popełnione w trakcie jednego dnia nie będzie mogła być nałożona więcej niż jedna kara administracyjna. Co do wysokości kar według wypowiedzi Pani Podsekretarz Stanu mają zostać wprowadzone niższe kary dla użytkowników samochodów osobowych złączonych z przyczepą. Wspomniano również o likwidacji obligatoryjnego rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji administracyjnych zakresie nałożenia kary i wprowadzenia zasady przedawnienia się naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (okres 1 roku od dnia popełnienia naruszenia).
Czy będzie lepiej?
Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Przy założeniu że zmiany te zostaną wprowadzone zdecydowanie polepszy się pozycja kierowców – to właściciele/posiadacze samochodów będą ponosić odpowiedzialność finansową, a nie kierowcy. Pytanie jednak czy takie rozwiązanie nie będzie swoistą pułapką dla właścicieli pojazdów – jak mają się zabezpieczyć przed celowym łamaniem przepisów ustawy o drogach publicznych przez kierujących. Co bowiem w sytuacji gdy urządzenie viabox celowo nie będzie umieszczane przez kierującego w prawidłowym miejscu, konfigurowane zgodnie z rzeczywistością (część urządzeń wyposażona jest w przełącznik samochód/zespół pojazdów) lub po prostu nie będzie przez niego włączane. Wydaje się że zaproponowane rozwiązanie po raz kolejny spowoduje lawinę problemów.
Podobnie krytycznie należy odnieść się do kwestii karania karą administracyjną raz dziennie. Z niewiadomych przyczyn system ten będzie premiował przewoźników poruszających się w ciągu dnia którym grozić będzie jedna kara 3000. Przewoźnik wykonujący transport w godzinach 23:50-1:00 narażony będzie na 2 kary po 3000. Nadal nie rozstrzygnięta pozostanie kwestia definicji przejazdu po drodze publicznej, adekwatności kary i jej proporcjonalności do stopnia naruszenia prawa i do wysokości opłaty.
Do bez wątpienia pozytywnych zmian należy zaliczyć likwidację obligatoryjnego rygoru natychmiastowej wykonalności i wprowadzenia zasady przedawnienia się naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w okresie 1 roku od dnia popełnienia naruszenia (obecnie jest to 5 lat od końca roku popełnienia naruszenia).
O czym zapomniano
Pomimo kilku pozytywnych zmian planowaną nowelizację jako całość należy ocenić krytycznie. Nie dotyka ona bowiem istoty problemu. Istotą wadliwości obecnego systemu są bowiem w mojej ocenie dwie kwestie.
Po pierwsze, nie przewiduje on w swojej konstrukcji czegoś tak oczywistego jak błąd ludzki – i niezależnie czy błąd ten przypiszemy kierującemu czy właścicielowi pojazdu. Obecny system nastawiony jest na sankcjonowanie karą 3000/1500 zł wszystkich 100% przypadków nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Jest wysoce zastanawiające dlaczego kierujący/właściciel pojazdu nie ma wyraźnej możliwości konwalidowania dostrzeżonych uchybień samodzielnie poprzez dopłatę opłaty elektronicznej (w tym np. z odsetkami) ze skutkiem uwolnienia się od nieproporcjonalnie wysokich kar. Taki brak systemu jest tym bardziej zastanawiający, że ustawa o drogach publicznych wyraźnie wskazuje że w art. 13 k ust. ze kar pieniężnych, nie wymierza się, gdy kierujący uiścił w inny sposób opłatę elektroniczną. Oczywiście rozwiązanie to powinno zostać rozciągnięte na wszystkie przypadki kar, a przede wszystkim w oparciu o ten przepis powinna zostać skonstruowana wyraźna procedura pozwalająca na skorzystanie możliwości uwolnienia się od kary pod warunkiem uiszczenia opłaty w innej formie.
Warto wskazać, że porównanie procedur związanych z nakładaniem kar za naruszenie ustawy o drogach publicznych do np. klasycznych procedur podatkowych wskazuje, iż ustawodawcy zdecydowanie bardziej zależy na karaniu kierujących niż na karaniu podatników uchylających się od opodatkowania. W przypadku tych drugich nie tylko mogą się oni mylić niemalże do woli, ale w każdym przypadku samodzielnego konwalidowania braków korzystają oni z licznych przywilejów – w przypadku korekty deklaracji nie ponoszą odpowiedzialności karnoskarbowej (art. 16a ustawy kodeks karny skarbowy), w każdym innym przypadku mogą skorzystać z instytucji czynnego żalu, likwidującego ex lege odpowiedzialność karnoskarbową (art. 16 ustawy kodeks karny skarbowy) , a dodatkowo w przypadku spełnienia kliku mało wymagających przesłanek podatnik samodzielnie naprawiający swój błąd ma prawo zastosowania obniżonej stawki odsetek za zwłokę w wysokości 75% stawki podstawowej (art. 56 § 1a Ordynacji podatkowej). Próżno szukać podobnych rozwiązań w ustawie o drogach publicznych lub planowanej nowelizacji.
Po drugie zaproponowane zmiany nadal nie przewidują żadnych mechanizmów pozwalających na miarkowanie kary, czyli rozwiązań na których brak zwrócił uwagę WSA w Warszawie w postanowieniach VI SA/Wa 201-203/13 z 17 maja 2013. Brak takich rozwiązań budzi wątpliwości tym bardziej, że niemal gotowe rozwiązania znajdują się w ustawie o transporcie drogowym. Ustawodawca przewidział tam cały rozdział dotyczący kar pieniężnych (art. 92 i nast.) wraz z rozbudowanymi zasadami odpowiedzialności oraz zasadami przypisywania odpowiedzialności wyłącznie tej osobie, która ponosiła rzeczywistą odpowiedzialność za ewentualne naruszenie.
Co dalej?
W mojej ocenie przy okazji najbliższej nowelizacji systemu viaTOLL niestety po raz kolejny zapomina się o zwykłych przeciętnych użytkownikach. Według Podsekretarz Stanu Pani Patrycji Wolinskiej-Bartkiewicz od lipca ubiegłego roku do czerwca tego roku liczba transakcji, na podstawie których pobrano opłaty od użytkowników, wynosiła około 511 mln, przy czym liczba zidentyfikowanych wadliwych transakcji wynosiła około 2,1 mln. Zdaniem Pani Podsekretarz Stanu jest to tylko 0,4% wadliwych transakcji. W mojej ocenie przy założeniu że każda z osób dotknięta tym problemem może być uwikłana w postępowanie administracyjne dotyczące kary w wysokości co najmniej 1500 zł bądź 3000 zł, postępowanie które nie przewiduje prostych sposobów konwalidacji takich jak dopłata nieuiszczonej opłaty, jak również nie powalających na skuteczne powoływanie się na brak winy, jest to liczba zdecydowanie zbyt duża, a skala zjawiska wskazuje na swoistą patologię systemu. W państwie prawa obywatel nie powinien być stawiany na tak masową skalę w sytuacjach, w których przez zwykły błąd skazywany jest na tak dotkliwe konsekwencje jakie przewiduje ustawa o drogach publicznych. Wydaje się, że pozytywna zmiana w ustawie o drogach publicznych w przedmiocie systemu kar może nastąpić wyłącznie po zmianie podejścia osób odpowiedzialnych za tworzenie prawa. Ustawodawca nie wziął pod uwagę, iż za każdym z użytkowników który wpadł w pułapkę systemu viatoll stać może dramatyczna sytuacja bezradności oraz braku nadziei na wygraną z machiną administracyjną, a każde postępowanie dotyczące wielokrotności kar prowadzić może do upadłości przedsiębiorstwa.
Bartosz Majkowski, radca prawny
Wspólnik BMME Radcowie Prawni Majkowski i Wspólnicy Sp.K.
– Kancelaria prowadzi serwis www.karyviatoll.pl
