Sieć viaTOLL, czyli wprowadzony od dnia 1 lipca 2011 r. system elektronicznego poboru opłat za przejazd po drogach publicznych, zastąpił dotychczasowy system winietowy. Od początku działalności system ten budzi duże zainteresowanie, niestety związane przede wszystkim z nieustannie pojawiającymi się nieprawidłowościami w zakresie sposobu pobierania opłat, jak również w zakresie nakładania restrykcyjnych kar na użytkowników za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Po ponad dwuletnim okresie obowiązywania systemu viaTOLL poznaliśmy wyniki kontroli nr P/12/080 „Wdrażanie krajowego systemu poboru opłat drogowych”, którą objęła go Najwyższa Izba Kontroli. Celem kontroli była ocena działań administracji rządowej związanych z wdrożeniem oraz funkcjonowaniem systemu, jak również wskazanie barier organizacyjnych i prawnych, które utrudniają prawidłowe jego funkcjonowanie. Wyniki przeprowadzonej kontroli pozwoliły wskazać szereg kolejnych błędów, które zaistniały zarówno na etapie wdrażania systemu, jego działania, jak i egzekwowania kar za naruszenie systemu.
Kumulacja kar
Niewątpliwie jedną z najważniejszych kwestii zauważonych przez NIK w toku kontroli jest błędna interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych i wynikające stąd wielokrotne karanie kierowców za jednorazowy przejazd po tej samej drodze publicznej. Od początku istnienia systemu wykształciła się bowiem praktyka nakładania kar na danego kierowcę w zalezności od liczby bramownic, przez które przejechał pojazd. Sytuację miała zmienić interpretacja wydana przez Ministra Infrastruktury w dniu 9 września 2011 r., zgodnie z którą użytkownicy mogli zostać obciążeni karą za przejazd jedynie przez bramownice wyposażone w system monitoringu (a nie, jak do tej pory, przez każdą z bramownic). Również powyższa interpretacja nie znajdowała (i nadal nie znajduje) pełnego umocowania w obowiązujących przepisach, co potwierdził nie tylko NIK, ale także orzecznictwo sądów administracyjnych (przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r.). W praktyce kumulacja kar prowadzi do sytuacji, w której o odpowiedzialności administracyjnej kierowców decyduje jedynie usytuowanie bramownic oraz liczba bramownic monitorujących, przez które przejechał kierowca. Taki „system karania” uznaje też istnienie wątpliwej fikcji prawnej, zgodnie z którą kierowca pomiędzy bramownicami monitorującymi nie porusza się po drodze publicznej.
Zmiana systemu karania – kara raz na dobę
Planowane w tym zakresie zmiany ustawy o drogach publicznych (m.in. wprowadzenie zasady nakładania jednej kary za wszystkie przejazdy dokonane w ciągu jednej doby) również nie wydają się być zasadne, bowiem nie prowadzą do całkowitej eliminacji nieprawidłowości w interpretacji przepisów. Negatywne skutki takich zmian skupią się bowiem przede wszystkim na kierowcach dokonujących przejazdów w nocy – niewątpliwie przejechanie przez bramki zaraz przed i zaraz po północy będzie w dalszym ciągu jednym przejazdem (czy też jednym „poruszaniem się” drogą krajową lub jej odcinkiem, zgodnie z planowaną nowelizacją), natomiast planowana zmiana przepisów zdaje się sztucznie ten przejazd rozdzielać. Uzależnianie w takim przypadku poruszania się po drodze od godziny, w jakiej dokonywany jest przejazd, jest więc niewątpliwie nie w pełni przemyślanym rozwiązaniem – niestety, po raz kolejny ocena jego skuteczności pozostawiona zostaje tym, którzy w przypadku naruszenia przepisów będą zmuszeni z niego korzystać.
Zakres systemu viaTOLL
Nie do końca zgodna z oczekiwaniami wobec systemu viaTOLL pozostaje także okoliczność, że system nie obowiązuje na całości dróg płatnych. Wykaz dróg, za przejazd którymi opłata uiszczana jest elektronicznie, zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Jak wskazuje NIK w swoim raporcie, kierowcy nie mają możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po autostradach koncesyjnych, na których opłaty pobiera jej koncesjonariusz w sposób manualny. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej broni się zasadą poszanowania zawartych umów cywilnoprawnych, informując jednocześnie o podjęciu rozmów z koncesjonariuszami oraz planach nowelizacji ustawy o autostradach płatnych. Niewątpliwie jednak nawet dobrowolne objęcie części dróg przez koncesjonariuszy systemem elektronicznego poboru opłat nie zapewni jednolitości w sposobie ich uiszczania, a przez to nie wyeliminuje istniejącej niepewności kierowców, czy będą w stanie przejechać całą trasę bez zastanawiania się, który odcinek jest płatny oraz w jaki sposób mogą oni uiścić należną opłatę. Po raz kolejny to na użytkownikach ciąży problem właściwego odnalezienia się w gąszczu przepisów, niejednokrotnie sformułowanych w sposób pozostawiający wiele do życzenia z punktu widzenia zasad przyzwoitej legislacji.
Problem potęguje to, że jak wynika z raportu NIK rozpoczęcie funkcjonowania systemu viaTOLL nastąpiło pomimo braku wymaganego przepisami oznakowania płatnych dróg krajowych. Odpowiednie zmiany przepisów, wprowadzające znak drogowy D-39a „opłaty drogowe” oraz tabliczkę do znaków drogowych T-34, która wskazuje pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną, w wyniku opóźnień weszły w życie dopiero w dniu 30 czerwca 2011 r. (a więc w przeddzień rozpoczęcia obowiązywania systemu), natomiast pierwsze znaki drogowe pojawiły się dopiero w październiku 2011 r. Oznacza to, że przez ponad 3 miesiące od rozpoczęcia działania systemu opłat elektronicznych kierowcy zmuszeni byli jeździć po drogach publicznych, nie posiadając dokładnej i jednoznacznej informacji, która droga oraz od którego do którego odcinka objęta jest systemem opłat elektronicznych. Nadto, wprowadzone znaki informują kierującego o obowiązku uiszczania opłat dopiero po wjeździe na drogę płatną – co może być szczególnie uciążliwe dla kierowców, którzy nie jeżdżą z tekstem rozporządzenia przed oczami oraz nie znają dokładnie pokonywanej trasy. Wprawdzie, jak stwierdza Ministerstwo w odpowiedzi na raport NIK, oznakowanie sieci dróg objętych systemem nie jest warunkiem rozpoczęcia poboru opłat elektronicznych, jednakże brak oznakowania niewątpliwie nie powinien prowadzić do dezorientacji i nakładania kar na kierowców, którzy nie mają w takim przypadku świadomości, że na danej trasie spoczywa na nich obowiązek uiszczania opłat elektronicznych za przejazd, a przez to nie mają możliwości zmiany trasy na bezpłatną. W tym kontekście wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 sierpnia 2013 r.) uznając, że tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej, a w przypadku nieoznaczenia drogi płatnej taką tabliczką, korzystającego z tej drogi nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty. W tym kontekście wyjaśnienia Ministerstwa stoją w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez sądownictwo, a przez to mogą stawiać sens planowanej nowelizacji pod znakiem zapytania, skoro wobec jasno określonego sposobu interpretacji przepisów, Ministerstwo całkowicie je pomija.
Sprawność urządzeń pomiarowych
Istotnym problemem pozostaje także wskazany przez NIK w opublikowanych wynikach kontroli fakt, że sieć viaTOLL, stanowiąca układ pomiarowy, do dnia opublikowania raportu nie została objęta kontrolą metrologiczną, przewidzianą w ustawie Prawo o miarach. Celem takiej kontroli jest ustalenie, czy przyrząd pomiarowy (a więc w tym przypadku urządzenie służące do elektronicznego poboru opłat) spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Pomimo więc wprowadzenia systemu viaTOLL w lipcu 2011 r., nie podjęto działań mających na celu objęcie systemu kontrolą poprzez nowelizację rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli i uwzględnienie urządzeń pobierających opłaty elektroniczne w treści rozporządzenia. W obecnym kształcie przepisy wydają się nie wprowadzać obowiązku przeprowadzenia prawnej kontroli metrologicznej, bowiem wspomniane rozporządzenie nie zalicza urządzeń służących do poboru opłat elektronicznych do kategorii przyrządów pomiarowych, które mogą być stosowane przy pobieraniu opłat (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o miarach). Tym samym, brak jest możliwości sprawdzenia, czy naliczanie opłat elektronicznych oraz ewentualne nakładanie kar pieniężnych za ich nieuiszczenie (lub uiszczenie w niepełnej wysokości) przebiega w sposób prawidłowy.
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się w tym zakresie do Ministra Gospodarki, aby podjął on prace mające na celu objęcie systemu prawną kontrolą metrologiczną. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odpiera jednak zarzuty NIK uznając, że zgodnie ze stanowiskiem Prezesa Głównego Urzędu Miar elektroniczny system poboru opłat nie może zostać uznany za przyrząd pomiarowy w rozumieniu ustawy Prawo o miarach, bowiem system nie wykonuje pomiaru w rozumieniu powołanej ustawy. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem, skoro bramownice stosowane są właśnie do poboru opłat, o którym mowa w powołanym wyżej art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o miarach.
W takim przypadku rodzi się pytanie, czy kwestia legalizacji bramownic nie jest analogiczna do sytuacji związanej z brakiem legalizacji fotoradarów czy przysłowiowych „suszarek”. Zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem (§ 1 pkt 2 lit. a), każdy przyrząd służący do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym musi mieć aktualne świadectwo legalizacji, które potwierdza jego sprawność i możliwość wykorzystywania przez funkcjonariuszy na drodze; pomiar wykonany przez urządzenie nieposiadające aktualnego świadectwa nie może stanowić podstawy do ukarania za wykroczenie drogowe. Skoro więc brak legalizacji takiego urządzenia wyłącza w takim przypadku możliwość pociągnięcia kierowcy do odpowiedzialności za wykroczenie, to zasadne może wydawać się uznanie, że nieuiszczenie opłaty elektronicznej (tudzież uiszczenie jej w niepełnej wysokości) za przejazd po drodze publicznej, które zostało stwierdzone przez urządzenie nieobjęte – mimo obowiązku – kontrolą metrologiczną, również nie powinno prowadzić do braku możliwości nałożenia kary pieniężnej na użytkownika, który tej opłaty nie uiścił. Niewątpliwie więc kwestia kontroli metrologicznej urządzeń pobierających opłaty elektronicznej i kontrolujących ich uiszczanie wymaga odpowiedniej regulacji, która wyjaśni sytuację użytkowników, w szczególności tych, na których kary takie zostały już nałożone.
Działalność operatora i ustawodawcy
W wyniku kontroli NIK stwierdzono również błędy w działaniu operatora systemu, który nie spełnił wszystkich nałożonych na niego zadań. Przykładem może być fakt, że informacje udzielone przez operatora systemu w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez GITD w związku z naruszeniem poboru opłat wskazały, że na 1917 zapytań skierowanych przez GITD do operatora, aż w 825 przypadkach (43%) zapisy ewidencyjne stanowiące podstawę wszczęcia postępowania były błędne; operator niejednokrotnie przekazywał też w toku postępowań różniące się między sobą informacje lub niezwiązane z istotą sprawy, co prowadziło do wydawania przez Inspekcję błędnych decyzji i generowania kosztów bezzasadnie prowadzonych postępowań. To wszystko skupia się natomiast na użytkownikach, którzy znaczną część swojego czasu i środków przeznaczać muszą nie na rozwijanie działalności gospodarczej, ale na prowadzenie długotrwałych postępowań wyjaśniających w sprawach viatoll. Zarówno organ kontroli jak i sam operator w najmniejszym stopniu nie poczuwają się natomiast do zwrotu kosztu takich postępowań na rzecz użytkowników.
Mimo ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości, Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie działalność organów administracji rządowej odpowiedzialnych za uruchomienie systemu opłat elektronicznych; dzięki uruchomieniu sieci viaTOLL osiągnięto szereg założonych na wstępie celów: systemem tym zastąpiono nieefektywny system winietowy, uzyskano zaplanowane przychody oraz stworzono warunki do wdrożenia Europejskiej Usługi Opłaty Elektronicznej. Należy się jednak zastanowić, czy wobec problemów, na jakie napotykają użytkownicy systemu viaTOLL, niejasności obecnie obowiązujących przepisów oraz braku jakichkolwiek możliwości obrony przed niezasadnie nakładanymi karami, cele te rzeczywiście zostały osiągnięte. NIK zauważa bowiem, że wprowadzony system był nieprzygotowany do swojej roli, a jego testowanie odbywało się dopiero po jego uruchomieniu. Tym samym, królikami doświadczalnymi byli kierowcy, niestety – z pełnym obciążaniem ich konsekwencjami wad systemu. Realizację założeń ustawodawcy w zakresie tworzenia efektywnego systemu pobierania opłat nie sposób jednak przeciwstawiać obowiązkowi utworzenia jednocześnie takiego systemu, który nie będzie kłócił się z zasadami dbałości ustawodawcy o obywateli, oraz który oparty będzie o pewne i jasno określone przepisy.
W tym miejscu trudno jednak odpowiedzieć na pytanie kto zawinił. Operatorowi systemu nie można bowiem przypisywać wszystkich przewinień o których mowa – to nie on odpowiada bowiem za kształt obowiązującej ustawy, w tym wysokość i sposób nakładania kar. Dlatego znaczna część uwag słusznie powinna być kierowana do samego ustawodawcy, który stworzył system nieadekwatny do polskiej rzeczywistości. Polska rzeczywistość jest natomiast taka, że kara w wysokości 3000 zł (niezależnie czy za jedną, czy za kilka bramownic na dobę) jest karą prowadzącą przeciętne polskie gospodarstwo domowe do degradacji majątkowej. Jak to słusznie wskazywał Rzecznik Praw Obywatelskich powołując się na dane GUS, przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w 2012 r., ukształtowało się na poziomie 3.521,67 zł., przy czym siła nabywcza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2012 r. po raz
pierwszy od kilku lat – niższa niż w roku poprzednim. W pełnym zakresie należy zgodzić się zatem z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, iż nawet jednokrotne dopuszczenie się uchybienia może skutkować pozbawieniem miesięcznych środków utrzymania rodziny, (…) zaś kumulacja kar może w wielu przypadkach doprowadzić do utraty płynności finansowej przez przedsiębiorców działających na rynku transportu drogowego.
A co z Dyrektywą 2006/38/WE
Tego czego wydaje się mogło zabraknąć w Raporcie NIK (aczkolwiek być może jest to jedynie kwestia formuły raportu oraz zakreślonego w nim zakresu), jest nieuwzględnienie w Raporcie kompleksowej analizy dotyczącej zgodności wdrożonego systemu viaTOLL z przepisami UE. Mowa tu w szczególności o dyrektywie 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, która wyraźnie nakłada na Państwo członkowskie obowiązek stworzenia takiego systemu sankcji, który ma być nie tylko odstraszający, ale także proporcjonalny. Wobec przedstawionych powyżej twierdzeń, w tym danych na temat wysokości wynagrodzeń brutto, trudno uznać, że stworzony system spełnia wymóg proporcjonalności. Również brak wyraźnych mechanizmów konwalidowania powstałych uchybień związanych z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej w naszej ocenie narusza wskazane regulacje Dyrektyw UE.
I co dalej
Niestety wydaje się, że opublikowany raport NIK mimo stwierdzonych w nim błędów nie poprawi sam z siebie sytuacji kierowców. Pozostaje mieć tylko nadzieję, że wyniki tej kontroli zostaną choć w części uwzględnione w pracach nad zmianami obowiązujących przepisów, co w naszej ocenie jest nieodzowne.
Korzystne w zakresie nakładanych na użytkowników kar może być oczekiwane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych z art. 2 Konstytucji (sygn. sprawy P 36/13). Pozostaje jednak pytanie, czy w państwie prawa trzeba odnosić się do tak daleko idących środków, jak stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy o drogach publicznych z ustawą zasadniczą. Wydaje się, że nie – znacznie łatwiejsze i korzystniejsze dla wszystkich mogłoby okazać się przeprowadzenie kompleksowej nowelizacji przepisów ustawy, przynajmniej w zakresie najbardziej ingerującym w prawa majątkowe obywateli.
AUTOR: Bartosz Majkowski
